作为碳排放的重要主体，城市低碳转型对全国双碳工作有着特殊重要的意义。为客观反映我国城市“双碳”工作进展态势，识别推广最佳实践，助力全国一盘棋梯次有序碳达峰，中国环境科学研究院与公众环境研究中心（IPE）组成的联合课题组开展了中国城市双碳指数（CCNI）第3期年度评价。

中国城市双碳指数（CCNI），是以绿色、低碳、循环发展等为基础理论，以解析碳排放关键影响因素为路径，综合考虑能源、工业、交通、生活等碳排放领域，从气候雄心、低碳状态、排放趋势三个维度对我国城市响应国家“双碳”战略情况进行客观评价的指数。

该指标体系共包括气候雄心、低碳状态和排放趋势3个一级指标，宏观目标、能力建设、能源消费等7个二级指标，以及碳达峰目标、碳中和目标、试点示范等16个三级指标，并采用决策者赋权法对各级指标赋予相应权重。

表 1 城市双碳指数评价指标体系3.0及权重

除总分进入前十名的城市外，东中西部还有一批城市在分项评价中有良好表现。其中“气候雄心”分指数的前十名还包括青岛、武汉、南京、衢州、嘉兴，“低碳状态”分指数前十名城市还包括海口、南宁、长沙、厦门，“排放趋势”分指数的前十名城市则包括吉林、延安、洛阳、焦作。

图 2 2022-2023年度城市双碳指数评价结果示意图

本期指数评价期内，我国能源转型又迈上新的台阶，可再生能源装机继续领跑全球。2023年6月，中国风、光、水电总装机突破13亿千瓦，历史性超过煤电装机1，2023年10月达到14亿千瓦，风光水和生物质发电装机容量均稳居世界第一2。全球一半以上的电动车行驶在中国3，截至2023年底总数超过2000万辆4，充电桩数量自十三五以来增长60倍5。

图3 中国新增风力装机量占世界比（IPE整理）

图4 中国新增光伏装机量占世界比重（IPE整理）

但与此同时，我国产业结构偏重、能源结构偏煤、环境约束偏紧、交通运输结构仍以公路货运为主的基本国情没有根本性改变，绿色低碳转型的结构性压力依然显著。本次评价期跨越疫情和疫后恢复期，国际国内形势复杂，能源保供和产业链去风险等非常规措施，使得“十四五”前半段能源消费和二氧化碳排放增速明显快于“十三五”时期6。

本次评价的四个主要发现，既反映出积极进展，也识别出转型挑战。第一个主要发现是，城市气候雄心连续两年上升，但部分城市排放增长较快。在城市双碳指数三大指标中，气候雄心连续两年上升，而低碳状态这个关键指标与上期基本持平，但部分城市排放量出现新的峰值，导致达峰趋势指标得分出现较为显著的下降。反映到城市两年得分变化中，除西宁、榆林、南京、呼和浩特等16个城市的评价综合得分上升外，40个城市得分持平，54个城市出现得分下降。这凸显出低碳转型还在爬坡过坎的关键期，实现“双碳”目标不能一蹴而就，必须持续付出艰苦努力。

图6 典型城市碳排放趋势图

第二个主要发现是，多地气候行动形成了良好实践，但分解推广需要目标引导。110城市能源消费指标连续3年上升，其中深圳电网清洁能源电量占比已近七成，成都大力实施“以电代煤、以电代油”行动，北京着力建设环京200公里可再生能源协同发展圈层。经济社会结构指标中，海口、上海和常州分别在新能源车渗透率、充电基础设施建设和新能源车产业发展方面有突出表现，苏州通过“三定一督”机制有效实现社区垃圾分类。但与此同时，本期评价发现多数城市碳达峰目标和“双碳”行动路径仍需要进一步明确，以利于引导各界参与，为诸多良好实践的借鉴推广创造动力。

图7 低碳状态分指数评价结果示意图

第三个主要发现是，分布式光伏有效推动了东中部城市能源清洁转型，但并网消纳存在挑战。近年来，我国户用分布式光伏实现了大规模跨越式发展，2023年户用光伏累计装机突破1亿千瓦。山东省的户用光伏装机规模持续增长，2023年底占到其光伏总装机容量的45%。安徽、江苏、江西、湖南、湖北等省份户用光伏新增装机也呈现显著提升。但与此同时，随着分布式光伏装机规模持续扩大，许多地区的电网接入能力出现了瓶颈，电网低压端承载力不足导致的分布式光伏开发容量受限、并网难、就近消纳困难等问题日益凸显，解决不好将严重影响能源转型进程。在甘肃、青海、宁夏等西北省份，也存在着风光等新能源消纳的挑战。

图8 苏州市常熟龙腾特钢4.99万千瓦“BIPV”屋顶光伏项目（绿色江南供图）

第四个主要发现，是降碳和减污协同初见成效，但协同程度还需大力加强。通过对评价城市2015至2021年的碳排放强度与PM2.5年均浓度进行相关性分析可以发现，二者存在一定的正相关关系，意味着碳排放强度与PM2.5年均浓度整体呈协同下降趋势。其中贵阳、重庆、宁波、北京、盐城、成都、昆明等44个城市协同下降较为显著。但总体相关系数仍较小，说明城市减污降碳协同工作还只是初见成效，有待进一步加强。

针对识别的问题，课题组对评价城市提出四点行动建议。第一个建议是，进一步细化碳排放双控目标并分解到城市，完善城市双碳工作的约束激励机制。应对气候变化是城市绿色低碳转型建设的关键举措，建议按照《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，科学制定碳排放双控目标，合理分解碳排放双控指标，引导城市以更大的雄心，更高的愿景，激发自主创新，形成先行先试的驱动力。建议参评城市加强碳排放和可再生能源消费等关键指标的统计和公开，以利于动员各界参与城市双碳进程。

第二个建议是，建立可再生能源多元供应体系，提升供给能力。按照集中式和分布式并重原则，大力开发太阳能，围绕城镇建筑、基地设施、产业园区等重点领域，推进光伏建筑一体化应用，构建多能互补的微型能源体系。在新的能源供应和运行体系尚未建立的情况下，应综合考虑区域能源需求变化，加强化石能源消减目标路径与可再生能源发展目标的衔接，以及能源转型的技术经济可行性论证。

报告的第三个建议是，加强协同增效，更加高效地同步推进降碳、减污、扩绿和增长。建议首先从降碳和大气污染防治的协同入手，进而扩展到更多维度的协同，推进实现多重效益。这种协同效应不仅有助于实现美丽城市的环境目标，还能带动相关产业的发展，推动经济绿色低碳转型增长。

四是建议地方通过信息披露调动绿色金融和绿色供应链等市场力量，促进企业承担减排主体责任。完善的信息披露制度可以提升企业透明度，也有助于金融机构将环保表现作为决策依据，激励绿色金融发展。构建绿色企业评估体系和激励机制，通过评估和激励，促使企业主动承担减排责任，从而调动市场力量，实现可持续发展目标。